Nr 19
(marzec 2014)

Zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisie art. 7 k.p.a.

W toku postępowania administracyjnego, właściwy organ prowadzący ww. postępowanie stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada powyższa wynika z przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienione w tym przepisie interesy (interes społeczny i słuszny interes obywateli) są równorzędne, co oznacza, że w toku postępowania administracyjnego organ, który je prowadzi, nie może kierować się jakąś hierarchią tych interesów, co więcej powinien dążyć do ich harmonizacji. Zdarza się jednak, że organ administracyjny przyjmuje nadrzędność interesu społecznego nad interesem indywidualnym, jednakże w takim przypadku powinien udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli, jak również negatywne rozstrzygnięcie dla strony musi zostać w sposób bezsporny udowodnione. Taki pogląd wyrażono m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18.11.1993r., III ARN 49/93, gdzie stwierdzono, iż "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności" (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może jednak powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem to właśnie te przepisy wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.02.2002r., II SA 3126/00, LEX nr 81779).

Następna strona





Nr 19
(marzec 2014)

W doktrynie wskazuje się, iż zasada wyrażona w przepisie art. 7 k.p.a., odnosi się tak do postępowania wyjaśniającego jak i dowodowego, natomiast organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywateli, jeśli nie jest sprzeczny z interesem społecznym. "Samo pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, co oznacza, że powinno zostać skonkretyzowane w konkretnym przypadku przez właściwy organ prowadzący postępowanie administracyjne. Nie można bowiem powoływać się na abstrakcyjnie ujęty interes społeczny przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć bez udowodnienia i wyczerpującego uzasadnienia, na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy proceduralnej zgodnie z wnioskiem strony" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11.06.1981r., SA 820/81, OSNSA 1981, nr 1, poz. 57, również: Komentarz Andrzeja Wróbla do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Powyższa reguła ma pełne zastosowanie w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r.,SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; wyrok SN z 24.06.1993r., III ARN 33/93, PiP 1994, z. 9, s.111), w których organowi administracji publicznej przyznaje się tzw. luz decyzyjny, determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Z kolei w piśmiennictwie przyjmuje się, iż pojęcie "słusznego interesu obywatela", odnosi się do interesu grupowego, który chociaż nie jest oparty na prawie, to "zasługuje jednak na ocenę jako słuszny i dlatego organ administracji państwowej powinien wziąć go pod uwagę przy decydowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji państwowej" (W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie", 1962, s.110). W "Komentarzu" B. Adamiak (1996r., s. 56) wskazane jest, iż "przy ustalaniu zakresu pojęcia 'słuszny interes obywateli' należy uwzględniać nie tylko słuszny interes strony (stron) postępowania, ale również jednostek, które mają w sprawie słuszny interes faktyczny - czyli również interes zainteresowanego".

Następna strona





Nr 19
(marzec 2014)

Z przepisu art. 7 k.p.a., wynika również zasada prawdy obiektywnej, oznaczającej, iż organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", co odnosi się w pełnym zakresie do tzw. decyzji uznaniowych. Powyższe oznacza, iż właściwy organ prowadzący postępowanie, zobowiązany jest zebrać i dokładnie rozpatrzyć materiał dowodowy, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Jeśli chodzi o rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym, orzecznictwo w tej kwestii jest różne. Przykładowo z wyroku NSA w Warszawie z dnia 04.07.2001r., (I SA 301/00, LEX nr 53964), wynika, iż "Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy". Podobne stanowisko wyraził NSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 sierpnia 1998 r. (I SA/Gd 1675/96, LEX nr 34761), w którym stwierdził, iż: "Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Reguła ta jednak nie może obowiązywać bez ograniczenia". Natomiast w wyroku NSA w Poznaniu z dnia 11.07.2002r., (I SA/Po 788/00, Biul. Skarb. 2002, nr 6, poz. 25) wskazano, iż "Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu. Ogólna reguła dowodowa z art. 6 k.c., która znajduje w takim przypadku zastosowanie, stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 122 o.p.) nie jest regulatorem ciężaru dowodu".

Autor artykułu:
Małgorzata Karcz, radca prawny, właściciel Kancelarii Prawnej Veritas w Bielsku-Białej, redaktor naczelny "Biuletynu Prawnego", m.karcz@kancelaria-veritas.pl